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        建設統一規劃體系 更好發揮發展規劃戰略導向作用
        ——《江蘇省發展規劃條例》解讀
        2024-08-06 17:10  來源:法制委 法工委  作者:經濟法處

        特邀嘉賓:

        夏正芳 省人大常委會法工委副主任

        林 康 省發展改革委副主任

        2024年7月31日,《江蘇省發展規劃條例》經省十四屆人大常委會第十次會議修訂通過,將于11月1日起施行。條例對發展規劃以及專項規劃、區域規劃的對象與內容、編制與批準、實施與監督、法律責任等進行了規范,對加快推進統一規劃體系建設,建立制度健全、科學規范、運行有效的規劃管理體制,更好發揮發展規劃的戰略導向作用,具有十分重要意義。現特邀請參與條例修訂的兩位嘉賓為您作全方位解讀。

        問:據了解,《江蘇省發展規劃條例》出臺已有十四年,此次全面修訂是基于什么背景呢?

        林康:以規劃引領經濟社會發展,是黨治國理政的重要方式,是中國特色社會主義發展模式的重要體現,一直以來,我省高度重視發展規劃工作,2010年在全國率先出臺了《江蘇省發展規劃條例》,將發展規劃工作納入法治軌道,條例的實施為規范發展規劃編制、保障發展規劃實施發揮了重要作用。隨著經濟社會的發展,2018年中共中央、國務院印發《關于統一規劃體系更好發揮國家發展規劃戰略導向作用的意見》,2019年省委、省政府印發《關于統一省級規劃體系更好發揮發展規劃戰略導向作用的實施意見》,對統一規劃體系作出了部署,明確了各類規劃的功能定位、編制實施等要求。此次黨的二十屆三中全會決定對發揮發展規劃的戰略導向作用提出明確要求。立足新形勢新任務,及時對條例進行全面修訂,是全面貫徹落實黨中央以及省委決策部署的重要舉措,是江蘇在推進中國式現代化中走在前、做示范的迫切需要,是以法治方式保障發展規劃充分發揮戰略導向作用、引領經濟社會發展的必然要求。

        問:發展規劃條例是管規劃的法規,主要是規范政府及有關部門的發展規劃編制、實施工作,條例修訂過程中,以怎樣的立法思路開展了哪些工作?

        夏正芳:為做好條例修訂工作,首先我們明確了此次立法的總體思路:一是堅持黨的領導,全面貫徹黨中央、國務院的決策部署,尤其是黨的二十屆三中全會決定最新精神,落實省委關于更好發揮發展規劃戰略導向作用的要求。二是構建統一規劃體系,明確各類規劃的功能定位,理順規劃之間的相互關系。三是完善發展規劃及專項規劃、區域規劃的編制立項、擬訂草案、征求意見、論證審查、銜接協調、批準或者決定、公布等制度規范,健全規劃實施的監督保障機制。四是總結提煉全省各地成功做法和經驗,推動構建符合江蘇實際、具有江蘇特色的規劃管理體制。

        從政府起草到人大審議階段,我們始終貫徹落實全過程人民民主這一重大理念,堅持開門立法、廣開言路,條例修訂草案經省人大常委會初審后,公布文本廣泛征求各設區的市、地方立法研究基地、社會公眾等方面的意見;深入基層開展立法調研,聽取當地人大、政府及有關部門、省人大代表和基層立法聯系點的意見,面對面就重大制度和關鍵問題進行研究論證;召開部門協調會、立法協商會,著重聽取省有關部門和政協委員、民主黨派、社會組織、專家學者等方面的意見。對各方面意見逐一梳理、分析研究,能吸收的盡量吸收,最大程度凝聚社會共識,以確保條例在發展規劃科學編制、有效實施方面充分發揮法治保障作用。

        問:條例名為發展規劃條例,但同時規范了發展規劃以及專項規劃、區域規劃的編制、實施工作,請問出于什么考慮?

        林康:根據中央和省相關文件以及地方組織法的相關規定,發展規劃是指省國民經濟和社會發展五年規劃綱要,而專項規劃、區域規劃則是發展規劃在特定領域、特定區域的細化落實。條例沿用《江蘇省發展規劃條例》的名稱,但適用范圍和相關概念發生了較大變化。為此,條例第二條規定,本省行政區域內發展規劃以及細化落實發展規劃的專項規劃、區域規劃的編制、實施和監督管理活動,適用本條例。同時,在第二章“對象與內容”中,分別對發展規劃、專項規劃、區域規劃的編制對象和主要功能作出規定:發展規劃是以本行政區域國民經濟和社會發展為對象編制的規劃,是地方各級人民政府履行經濟調節、市場監管、社會管理、公共服務、生態環境保護職能的依據;專項規劃是發展規劃在特定領域的細化落實,是以發展規劃確定的國民經濟和社會發展特定領域為對象編制的規劃,是指導特定領域發展、審批或者核準相關重大建設項目、制定相關政策的依據;區域規劃是發展規劃在特定區域的細化落實,是以跨行政區域的特定區域國民經濟和社會發展為對象編制的規劃,是指導特定區域發展、制定相關政策、編制特定區域內各級各類規劃的依據。

        問:推進統一規劃體系建設、更好發揮發展規劃戰略導向作用,是規劃體制機制改革的重點任務,條例對此作了哪些規定?

        林康:中央、國務院的意見明確要求建立定位準確、邊界清晰、功能互補、統一銜接的國家規劃體系。黨的二十屆三中全會決定中要求“健全國家經濟社會發展規劃制度體系,強化規劃銜接落實機制,發揮國家發展規劃戰略導向作用,強化國土空間規劃基礎作用,增強專項規劃和區域規劃實施支撐作用”。為此,很多常委會組成人員建議,要將中央的政策要求上升為法規條文,對統一規劃體系、形成規劃合力作出規定。因此,根據中央和省委關于規劃體制機制改革的精神和加快統一規劃體系建設的總體要求,條例明確規定,本省構建統一規劃體系,更好發揮發展規劃戰略導向作用,強化國土空間規劃基礎作用,增強專項規劃和區域規劃實施支撐作用。

        對如何突出發展規劃的統領功能,條例也作了明確規定。明確省發展規劃居于本省規劃體系最上位,是本省行政區域內其他各級各類規劃的遵循。明確發展規劃是以本行政區域國民經濟和社會發展為對象編制的規劃,是地方各級人民政府履行經濟調節、市場監管、社會管理、公共服務、生態環境保護職能的依據。要求加強財政、金融、產業、區域、土地、投資、就業、消費等政策對發展規劃實施的保障和支撐,根據發展規劃編制重大項目清單,引導要素資源向有利于發展規劃實施的方向和結構合理配置。

        問:規劃的有效實施離不開規劃之間的銜接協調,條例對此有哪些具體規定?

        夏正芳:現行規劃體系由“三級四類”構成,“三級”即國家、省、市縣,“四類”即發展規劃、專項規劃、區域規劃和國土空間規劃,規劃之間的銜接協調尤為重要。中央意見和我省實施意見,明確了各類規劃的各自功能定位以及相互關系,要求統籌規劃管理、加強規劃銜接協調。很多常委會組成人員、部門和基層單位提出,在規劃實施中時常會出現規劃之間存在沖突、部門之間缺乏有效協商機制、矛盾難以及時有效解決等問題,影響了相關規劃的順利實施和整體效能發揮。

        針對這方面問題,條例作出以下規定:一是明確規劃之間的銜接協調的三項原則,即下位規劃應當服從上位規劃、下級規劃應當服務上級規劃、等位規劃應當相互協調。二是要求強化規劃銜接落實機制,細化發展規劃以及專項規劃、區域規劃草案的銜接協調具體規范和銜接審查的主體、重點、期限等規定,并明確下級規劃與上級規劃、下位規劃與上位規劃相抵觸的應當修改;三是對發展規劃和國土空間規劃之間的關系作出指引性規定,規定發展規劃提出的國土空間開發保護要求由國土空間規劃細化落實,確定的重大戰略任務落地實施由國土空間規劃提供空間保障。四是建立相關規劃之間不一致時的協調工作機制,為規劃實施階段矛盾沖突的協調解決提供合理路徑。

        問:條例在統一規劃體系建設、規劃之間銜接協調等重點方面完善制度設計以外,對規劃的具體編制實施工作還作出了哪些規定?

        夏正芳:在解決關鍵問題的基礎上,針對發展規劃以及專項規劃、區域規劃編制實施的具體工作,條例主要作了兩個方面的規定。一方面規范規劃的編制與批準程序。明確發展規劃、重點專項規劃、一般專項規劃、區域規劃的編制主體和擬訂草案單位,要求做好基礎調查、信息搜集、課題研究、重大項目論證等前期準備工作,履行編制立項、擬訂草案、征求意見、論證審查、銜接協調、批準或者決定、公布等程序;明確發展規劃的編制立項由本級人民政府決定,專項規劃、區域規劃的編制立項實行目錄清單管理;完善規劃的批準、決定程序,要求發展規劃草案經本級人民政府集體討論通過后,按照程序提請本級人民代表大會審查批準。另一方面推動規劃的有效實施與監督。要求縣級以上地方人民政府組織編制國民經濟和社會發展年度計劃,分年度落實發展規劃提出的發展目標和重點任務。加強財政、金融、產業、區域、土地、投資、就業、消費等政策對發展規劃實施的保障和支撐,引導要素資源合理配置;完善規劃實施的動態監測和中期評估、總結評估機制,推動監測結果和評估報告的有效使用,明確發展規劃以及專項規劃、區域規劃調整修訂的七種情形;要求政府以及有關部門加強對規劃編制實施的監督檢查,明確規劃的編制實施工作依法接受人大監督、政協民主監督、審計監督和社會監督。

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