廣東省協(xié)同立法實(shí)現(xiàn)新突破。12月19日，廣東省首個(gè)流域協(xié)同立法——《中山市前山河流域協(xié)同保護(hù)規(guī)定》《珠海市前山河流域協(xié)同保護(hù)規(guī)定》新聞發(fā)布會(huì)（見(jiàn)上圖)在中山舉行。

這是廣東省人大常委會(huì)深入貫徹落實(shí)黨的二十屆三中全會(huì)關(guān)于深化立法領(lǐng)域改革、協(xié)同推進(jìn)立法的重要部署，有利于推進(jìn)“百縣千鎮(zhèn)萬(wàn)村高質(zhì)量發(fā)展工程”和綠美廣東生態(tài)建設(shè)走深走實(shí)、落地落實(shí)。同時(shí)，該立法也為全省協(xié)同立法、大灣區(qū)協(xié)同立法，尤其是流域協(xié)同立法，總結(jié)經(jīng)驗(yàn)做法，提供可學(xué)習(xí)的標(biāo)本、可復(fù)制的模式、可借鑒的樣板。

這也是珠海、中山兩市首次突破原有行政區(qū)劃以及水域管轄在系統(tǒng)化治理中的局限，實(shí)現(xiàn)跨區(qū)域協(xié)同立法。為何聚焦前山河？珠海、中山兩地未來(lái)將在哪些領(lǐng)域?qū)崿F(xiàn)合作新突破？這是全省首個(gè)協(xié)同立法背后的改革探索所需重點(diǎn)解決、突破的問(wèn)題。

撰文：南方日?qǐng)?bào)記者廖冰瑩通訊員鐘仁宣攝影：南方日?qǐng)?bào)記者葉志文（除署名外）

為什么聚焦前山河？

治理難度高：互為上下游同為左右岸

近年來(lái)，廣東省積極探索開(kāi)展協(xié)同立法，已經(jīng)在城市軌道交通管理、潮劇保護(hù)，以及“1+N”省市粵菜傳承發(fā)展協(xié)同立法方面取得了成效。前山河流域保護(hù)協(xié)同立法作為省內(nèi)首個(gè)生態(tài)文明建設(shè)領(lǐng)域協(xié)同立法，為其他地市跨流域協(xié)同立法積累了寶貴經(jīng)驗(yàn)，為更好開(kāi)展協(xié)同立法工作提供了學(xué)習(xí)示范。

前山河發(fā)源于中山市五桂山東南麓，是中山南部的重要泄洪通道，也是珠海的母親河，經(jīng)灣仔水道流入大海。這條河迂回中山珠海兩市，“你中有我、我中有你”，互為上下游、同為左右岸，綜合治理錯(cuò)綜復(fù)雜。

近年來(lái)，珠海市和中山市強(qiáng)化前山河流域保護(hù)的協(xié)作，開(kāi)展了聯(lián)合巡查和執(zhí)法，共享前山河流域水質(zhì)監(jiān)測(cè)斷面信息等常態(tài)化合作，但兩市協(xié)同治理機(jī)制不夠健全。

2024年，在省人大常委會(huì)的指導(dǎo)下，中山與珠海兩市協(xié)同開(kāi)展前山河流域保護(hù)立法。該立法把省人大多年來(lái)會(huì)同中山、珠海兩市督辦前山河流域綜合治理的好經(jīng)驗(yàn)好做法，通過(guò)地方立法固化下來(lái)，并對(duì)還沒(méi)有解決的主要瓶頸問(wèn)題提出破解路徑，作出相關(guān)制度安排，為推進(jìn)前山河流域的標(biāo)本兼治、回應(yīng)沿線人民群眾的訴求期盼提供法治支撐。

此次協(xié)同立法，在《珠海經(jīng)濟(jì)特區(qū)前山河流域管理?xiàng)l例》《中山市水環(huán)境保護(hù)條例》對(duì)兩市水環(huán)境治理已有規(guī)定的基礎(chǔ)上，針對(duì)兩市在防洪排澇、跨界污染治理、水量調(diào)度管理等方面存在的問(wèn)題，圍繞建立跨區(qū)域協(xié)同保護(hù)機(jī)制專門作出規(guī)定，推動(dòng)解決協(xié)調(diào)發(fā)展中的共性問(wèn)題。根據(jù)立法調(diào)整內(nèi)容確定立法形式，不分章節(jié)，使用了“規(guī)定”作為法規(guī)名稱。

兩市的“規(guī)定”采用同一文本，分別表述，共設(shè)二十條，圍繞搭建制度化溝通平臺(tái)、提供聯(lián)合協(xié)作路徑、創(chuàng)新監(jiān)督方式等三個(gè)方面設(shè)定了15項(xiàng)長(zhǎng)期有效的制度和機(jī)制。

目前，《中山市前山河流域協(xié)同保護(hù)規(guī)定》《珠海市前山河流域協(xié)同保護(hù)規(guī)定》已在中山、珠海兩市走完所有立法程序，經(jīng)廣東省十四屆人大常委會(huì)第十三次會(huì)議批準(zhǔn)，將于2025年1月1日起正式實(shí)施。

實(shí)現(xiàn)哪些新突破？

探索“七個(gè)協(xié)同”：成立“雙組長(zhǎng)制”立法專班

珠海、中山兩市在立法過(guò)程中探索了“七個(gè)協(xié)同”的立法協(xié)同機(jī)制，包括立項(xiàng)協(xié)同、形式協(xié)同、起草過(guò)程協(xié)同、審議修改協(xié)同、內(nèi)容協(xié)同、宣傳協(xié)同、實(shí)施協(xié)同。

所謂立法協(xié)同，是指《前山河流域協(xié)同保護(hù)規(guī)定》在中山叫做《中山市前山河流域協(xié)同保護(hù)規(guī)定》，在珠海叫做《珠海市前山河流域協(xié)同保護(hù)規(guī)定》，兩個(gè)法規(guī)文本一致。發(fā)布會(huì)對(duì)《前山河流域協(xié)同保護(hù)規(guī)定》的基本情況進(jìn)行解讀。

中山市人大法制委員會(huì)主任委員、常委會(huì)法工委主任馮鏡華介紹，珠海市此前已有《珠海經(jīng)濟(jì)特區(qū)前山河流域管理?xiàng)l例》的經(jīng)濟(jì)特區(qū)法規(guī)，為了在法規(guī)效力、立法權(quán)限范圍等方面保持一致，兩市協(xié)商采用“規(guī)定+規(guī)定”對(duì)接的協(xié)同立法形式，統(tǒng)一使用設(shè)區(qū)的市立法權(quán)，專門就前山河流域保護(hù)的協(xié)同機(jī)制、溝通交流等制定單項(xiàng)法規(guī)。

起草過(guò)程協(xié)同，表現(xiàn)為在“規(guī)定”起草前，兩市人大常委會(huì)分別成立由市人大常委會(huì)主要領(lǐng)導(dǎo)擔(dān)任組長(zhǎng)、分管領(lǐng)導(dǎo)和分管副市長(zhǎng)擔(dān)任副組長(zhǎng)的“雙組長(zhǎng)制”立法工作專班，高質(zhì)量推進(jìn)協(xié)同立法工作。馮鏡華表示：“以前市政府起草法規(guī)，再提交市人大常委會(huì)審議。而現(xiàn)在制定的‘雙組長(zhǎng)制’，僅起草階段就至少比以前節(jié)省了3個(gè)月時(shí)間，極大提高了效率。”兩市建立了常態(tài)化溝通聯(lián)系機(jī)制，多次召開(kāi)協(xié)調(diào)座談會(huì)，確保法規(guī)草案在機(jī)制對(duì)接、制度銜接等方面形成共識(shí)。

為了更好地學(xué)習(xí)協(xié)同立法的優(yōu)秀經(jīng)驗(yàn)，在省人大常委會(huì)法工委的組織下，中山、珠海組成調(diào)研組，赴湖南、湖北就萍水河—淥水河、長(zhǎng)湖等流域協(xié)同立法開(kāi)展考察學(xué)習(xí)，進(jìn)一步達(dá)成共識(shí)。隨后，兩市同步提請(qǐng)審議、同步召開(kāi)論證會(huì)、面對(duì)面修改“規(guī)定”文本，確保審議修改協(xié)同。為了切實(shí)提高立法質(zhì)量，兩市人大常委會(huì)共同提請(qǐng)省人大常委會(huì)法工委組織省立法專家召開(kāi)論證會(huì)，提高“規(guī)定”的針對(duì)性和可操作性。在省人大常委會(huì)法工委的主導(dǎo)下，兩市人大常委會(huì)開(kāi)展面對(duì)面的論證修改會(huì)，討論專家意見(jiàn)建議和雙方關(guān)切內(nèi)容，經(jīng)討論修改，形成了同一文本。

未來(lái)協(xié)同重點(diǎn)有哪些？

溝通平臺(tái)制度化：設(shè)定15項(xiàng)長(zhǎng)效機(jī)制

在內(nèi)容協(xié)同上，兩市的“規(guī)定”圍繞搭建制度化溝通平臺(tái)、提供聯(lián)合協(xié)作路徑、創(chuàng)新監(jiān)督方式等三個(gè)方面設(shè)定了15項(xiàng)長(zhǎng)期有效的制度和機(jī)制。

為搭建制度化溝通平臺(tái)，兩市建立聯(lián)席會(huì)議制度和協(xié)商機(jī)制、意見(jiàn)征詢機(jī)制。聯(lián)席會(huì)議制度和協(xié)商機(jī)制可實(shí)現(xiàn)市級(jí)層面把握大方向，重大問(wèn)題在市一級(jí)協(xié)商解決，部門層面解決一般問(wèn)題的立法目標(biāo)，既兼顧原則性又兼顧靈活性，為兩市開(kāi)展前山河流域協(xié)同保護(hù)搭建了常態(tài)化、規(guī)范化的溝通協(xié)商平臺(tái)，為兩市協(xié)商解決前山河流域的水資源保護(hù)和開(kāi)發(fā)利用、生態(tài)環(huán)境保護(hù)、防洪排澇等重大問(wèn)題提供了可實(shí)際操作的途徑。

而意見(jiàn)征詢機(jī)制，規(guī)定兩市在制定涉及前山河流域治理與保護(hù)的規(guī)范性文件，或在前山河流域內(nèi)開(kāi)展重大項(xiàng)目建設(shè)時(shí)，要充分征求對(duì)方意見(jiàn)。通過(guò)建立意見(jiàn)征詢機(jī)制，讓兩市在制定政策、規(guī)劃、決策時(shí)能夠提前溝通和交流，兼顧雙方合理訴求和利益關(guān)切，從源頭上避免因信息不對(duì)稱或誤解而產(chǎn)生意見(jiàn)和分歧。

該法規(guī)還為兩市提供了聯(lián)合協(xié)作路徑。兩市將聯(lián)合做好前山河流域生態(tài)環(huán)境保護(hù)、做好水安全保護(hù)、做好前山河流域日常監(jiān)管、做好應(yīng)急處置工作。

下一步，珠海、中山兩市將建立聯(lián)合污染防治機(jī)制，加強(qiáng)對(duì)水污染、土壤污染、固體廢物污染等的防治和監(jiān)管力度，既從面上預(yù)防和治理各種污染源，也對(duì)專項(xiàng)污染進(jìn)行源頭治理。兩市還建立了跨界河涌保潔協(xié)同機(jī)制，定期清理水面漂浮物，維護(hù)好交界河涌水面環(huán)境。此前，珠海已有前山河流域管理?xiàng)l例，中山已有水環(huán)境保護(hù)條例、排水管理?xiàng)l例等法規(guī)對(duì)水環(huán)境保護(hù)、水污染治理等進(jìn)行規(guī)范，前山河流域可直接適用已有的法規(guī)，因此在本次協(xié)同立法中，僅對(duì)污染防治做原則性規(guī)定，強(qiáng)調(diào)兩市要形成治理合力，共同維護(hù)好前山河流域的生態(tài)環(huán)境。

在聯(lián)合做好水安全保護(hù)方面，第十條規(guī)定建立防洪排澇減災(zāi)聯(lián)動(dòng)機(jī)制，要求兩市共享防洪調(diào)度信息，互聯(lián)互通災(zāi)情，打破行政壁壘，實(shí)現(xiàn)流域內(nèi)防洪排澇工作的統(tǒng)一規(guī)劃、統(tǒng)一調(diào)度和統(tǒng)一管理。第十一條規(guī)定兩市建立水量調(diào)度和咸潮防御機(jī)制，通過(guò)科學(xué)合理的水量調(diào)度和管理，共同抵御咸潮，保障流域內(nèi)水資源安全。前山河流域發(fā)源于五桂山，流經(jīng)中山市三鄉(xiāng)鎮(zhèn)、坦洲鎮(zhèn)和珠海市香洲區(qū)，從磨刀門水道入海，是中山南部的主要泄洪通道，也是珠海、澳門的主要飲用水取水口，從頂層設(shè)計(jì)上為前山河流域的防洪排澇、水量調(diào)度等設(shè)定制度規(guī)范，是保障前山河流域內(nèi)中山和珠海兩市生活生產(chǎn)生態(tài)用水的重要舉措。

為聯(lián)合做好前山河流域日常監(jiān)管，該法規(guī)建立了聯(lián)合巡河機(jī)制，在河長(zhǎng)制的基礎(chǔ)上，兩市聯(lián)合開(kāi)展巡河，及時(shí)發(fā)現(xiàn)并解決前山河流域內(nèi)存在的問(wèn)題。兩市還將建立信息共享機(jī)制，健全前山河流域水利設(shè)施運(yùn)行、水質(zhì)、水量、水文、氣象、自然災(zāi)害等監(jiān)測(cè)網(wǎng)絡(luò)體系，實(shí)現(xiàn)監(jiān)測(cè)數(shù)據(jù)共享。在聯(lián)合執(zhí)法方面，兩市在市級(jí)執(zhí)法部門層面搭建聯(lián)合執(zhí)法路徑，兩市生態(tài)環(huán)境、水行政等有關(guān)執(zhí)法部門開(kāi)展前山河流域保護(hù)的行政執(zhí)法協(xié)作；在政府層面建立執(zhí)法協(xié)助平臺(tái)，對(duì)于前山河流域內(nèi)的違法行為，積極協(xié)助對(duì)方開(kāi)展執(zhí)法活動(dòng)；在相互監(jiān)督層面探索建立交叉執(zhí)法檢查機(jī)制，相互監(jiān)督，共同維護(hù)好前山河流域內(nèi)的安全。

為做好應(yīng)急處置工作，兩市將通過(guò)協(xié)同制定應(yīng)急預(yù)案、聯(lián)合開(kāi)展應(yīng)急演練等方式，提升兩市應(yīng)急處置協(xié)同能力，及時(shí)解決流域內(nèi)突發(fā)事件，盡可能減少災(zāi)害損失，保障前山河流域上下游公民生命安全和財(cái)產(chǎn)安全。

該法規(guī)還創(chuàng)新人大監(jiān)督方式，建立兩市人大常委會(huì)監(jiān)督協(xié)同機(jī)制。兩市人大常委會(huì)將通過(guò)聯(lián)合開(kāi)展執(zhí)法檢查、專題詢問(wèn)等，加強(qiáng)法規(guī)實(shí)施的監(jiān)督，推動(dòng)有關(guān)法律法規(guī)在前山河流域得到貫徹落實(shí)。

為實(shí)現(xiàn)宣傳協(xié)同，兩市本次聯(lián)合召開(kāi)新聞發(fā)布會(huì)，擴(kuò)大法規(guī)知曉度，為協(xié)同立法順利實(shí)施打下堅(jiān)實(shí)基礎(chǔ)。

據(jù)悉，本次協(xié)同立法將于2025年1月1日正式生效施行。馮鏡華介紹，在公布后隔一段時(shí)間再生效施行，有利于政府職能部門做好法規(guī)實(shí)施準(zhǔn)備，能夠在法規(guī)生效后快速適應(yīng)并貫徹落實(shí)，幫助社會(huì)公眾理解新法規(guī)的內(nèi)容，便于法規(guī)實(shí)施。

■焦點(diǎn)問(wèn)答

中山珠海如何攜手保護(hù)前山河？

合作更加常態(tài)化精細(xì)化法制化

全省首個(gè)流域協(xié)同立法自2025年1月1日起施行。珠海、中山兩市在前山河流域相關(guān)工作的協(xié)同合作上了一個(gè)新的臺(tái)階。

正式施行后，兩市政府職能部門將如何貫徹落實(shí)法規(guī)，進(jìn)一步促進(jìn)兩地的合作常態(tài)化、精細(xì)化、法制化？12月19日，《中山市前山河流域協(xié)同保護(hù)規(guī)定》《珠海市前山河流域協(xié)同保護(hù)規(guī)定》新聞發(fā)布會(huì)上，中山市水務(wù)局副局長(zhǎng)林禎兆、中山市生態(tài)環(huán)境局總工程師鄧耀杰就相關(guān)問(wèn)題答記者問(wèn)。

問(wèn)：兩市政府建立聯(lián)席會(huì)議制度，聯(lián)席會(huì)議具體的組織者、召開(kāi)時(shí)間、會(huì)議主題等如何確定？

林禎兆：中山市人民政府會(huì)同珠海市人民政府建立聯(lián)席會(huì)議制度，聯(lián)席會(huì)議日常工作分別由中山市水務(wù)局和珠海市水務(wù)局負(fù)責(zé)。聯(lián)席會(huì)議每年定期召開(kāi)。遇有特殊情況，可單方面提出，共同協(xié)商后，立即召開(kāi)。

會(huì)議主題主要涉及水資源保護(hù)和開(kāi)發(fā)利用；重點(diǎn)水污染物排放；聯(lián)合開(kāi)展水生態(tài)環(huán)境監(jiān)測(cè)；中珠聯(lián)圍聯(lián)合調(diào)度運(yùn)行；防洪排澇規(guī)劃建設(shè)；重大項(xiàng)目建設(shè)；航道規(guī)劃、建設(shè)、養(yǎng)護(hù)與保護(hù)；其他需要協(xié)商解決的事項(xiàng)。

問(wèn)：在防洪排澇方面有什么制度安排，具體措施是什么？

林禎兆：在防洪排澇方面，將構(gòu)建前山河流域聯(lián)合調(diào)度、水雨情況共享及搶險(xiǎn)救災(zāi)信息共享工作機(jī)制。具體措施有四個(gè)方面：

成立工作領(lǐng)導(dǎo)小組。中山與珠海兩地成立聯(lián)合調(diào)度工作領(lǐng)導(dǎo)小組，明確工作職責(zé)。下設(shè)協(xié)調(diào)組和調(diào)度運(yùn)行組，分別負(fù)責(zé)調(diào)度會(huì)商工作和群閘調(diào)度運(yùn)行管理工作。

實(shí)施群閘聯(lián)合調(diào)度。汛期暴雨階段，根據(jù)內(nèi)河涌水位，聯(lián)合調(diào)度前山河流域中珠聯(lián)圍7座外江水閘排水，其中中山市負(fù)責(zé)5座，珠海市負(fù)責(zé)2座。

確定巡查責(zé)任規(guī)范。明確中山與珠海兩地分別對(duì)自身管理范圍內(nèi)的區(qū)域進(jìn)行巡查，并做好水閘運(yùn)行情況及水位監(jiān)測(cè)記錄工作。

建立信息共享機(jī)制，共享前山河流域防洪調(diào)度、應(yīng)急搶險(xiǎn)物資及隊(duì)伍信息。

問(wèn)：在法規(guī)實(shí)施后，兩市如何進(jìn)一步加強(qiáng)水污染防治？

鄧耀杰：中山珠海兩市生態(tài)環(huán)境部門已于2016年開(kāi)始實(shí)施前山河流域跨界污染聯(lián)合執(zhí)法檢查，為雙方深入污染防治合作打下堅(jiān)實(shí)基礎(chǔ)，今后會(huì)按照法規(guī)第十六條的要求，探索建立交叉執(zhí)法機(jī)制并且將跨流域工業(yè)企業(yè)聯(lián)合執(zhí)法有效經(jīng)驗(yàn)拓展到重點(diǎn)監(jiān)管排污口、黑臭水體以及劣V類支流溢流排查等方面，將重點(diǎn)關(guān)注從工業(yè)企業(yè)排放轉(zhuǎn)到前山河流域上下游、干支流水質(zhì)改善關(guān)鍵措施上。

問(wèn)：兩市在數(shù)據(jù)監(jiān)測(cè)共享方面已有協(xié)作，法規(guī)實(shí)施后將如何進(jìn)一步加強(qiáng)協(xié)作，實(shí)現(xiàn)數(shù)據(jù)共享？

鄧耀杰：雙方會(huì)在現(xiàn)有協(xié)作的基礎(chǔ)上，進(jìn)一步加強(qiáng)協(xié)作。一方面，會(huì)在前山河流域干支流手工監(jiān)測(cè)數(shù)據(jù)共享的基礎(chǔ)上擴(kuò)大至前山河流域我市轄區(qū)內(nèi)的自動(dòng)站數(shù)據(jù)。另一方面，會(huì)在水質(zhì)監(jiān)測(cè)數(shù)據(jù)共享的基礎(chǔ)上擴(kuò)大至氣象、水閘調(diào)度、工程進(jìn)度、污水處理設(shè)施運(yùn)行等數(shù)據(jù)；三是會(huì)在省生態(tài)環(huán)境廳大數(shù)據(jù)支持下，實(shí)現(xiàn)污染排放數(shù)據(jù)回流，打破“數(shù)據(jù)孤島”，建立互聯(lián)互通、共享共用的數(shù)據(jù)資源體系。

■前山河流域協(xié)同立法大事記

◎2012年省人大把推動(dòng)前山河流域綜合治理列入重點(diǎn)督辦議案

◎2016年珠海市制定《珠海市經(jīng)濟(jì)特區(qū)前山河流域管理?xiàng)l例》

◎2016年中山市制定《中山市水環(huán)境保護(hù)條例》

◎2024年2月珠海、中山兩市人大常委會(huì)正式將前山河流域協(xié)同立法列入年度立法工作計(jì)劃，并組建起草專班

◎2024年4月30日中山和珠海兩市人大常委會(huì)在中山市召開(kāi)協(xié)同立法座談會(huì)

◎2024年5月、6月中山起草專班多次召開(kāi)工作會(huì)議，形成法規(guī)草案初稿

◎2024年7月9日中山、珠海兩市人大常委會(huì)在珠海聯(lián)合召開(kāi)前山河流域協(xié)同立法調(diào)研座談會(huì)

◎2024年7月下旬中山起草專班完成了起草工作，形成正式法規(guī)草案，提交市人大常委會(huì)第一次審議

◎2024年8月上旬由省人大常委會(huì)法工委帶隊(duì)，中山、珠海起草專班成員組成調(diào)研組，分別到湖南省長(zhǎng)沙市、常德市和湖北省荊州市等開(kāi)展調(diào)研，學(xué)習(xí)經(jīng)驗(yàn)

◎2024年8月中旬中山、珠海起草專班聯(lián)合召開(kāi)工作會(huì)議，對(duì)兩市法規(guī)草案進(jìn)行修改，形成征求意見(jiàn)稿

◎2024年9月29日省人大常委會(huì)法工委組織立法專家和相關(guān)省屬部門，召開(kāi)專家論證會(huì)，并于會(huì)后指導(dǎo)中山、珠海兩市起草專班修改法規(guī)條文

◎2024年10月30日《中山市前山河流域協(xié)同保護(hù)規(guī)定》提請(qǐng)市人大常委會(huì)第二次審議，并獲得表決通過(guò)

◎2024年11月28日《中山市前山河流域協(xié)同保護(hù)規(guī)定》經(jīng)廣東省十四屆人大常委會(huì)第十三次會(huì)議表決批準(zhǔn)

◎2024年12月1日《中山市前山河流域協(xié)同保護(hù)規(guī)定》對(duì)外頒布

◎2025年1月1日《中山市前山河流域協(xié)同保護(hù)規(guī)定》將正式實(shí)施