江蘇科技大學 郝寶平 郭昭昭

丹徒區人大工作理論研究會 蔣朝暉 俞倩

民主作為一種現代化的政治制度和價值觀念，對人類文明進步有著重要的作用和意義。黨的二十大報告明確指出：“全過程人民民主是社會主義民主政治的本質屬性，是最廣泛、最真實、最管用的民主。”1全過程人民民主作為中國式現代化的本質要求，堅持以人民為中心，以強調民主的真實性與有效性為根本，能夠持續激發人民群眾參與基層社會治理的內生動力，切實推動基層治理的制度、過程和政策有效呈現，為基層治理現代化提供價值導引、強勁動力和重要保證。而發展全過程人民民主關鍵在落實、基礎在基層。鄉鎮街道作為我國社會治理的基本單元，既是發展全過程人民民主的基層陣地，也是推進基層社會治理和保障人民利益的陣地。推動全過程人民民主的實踐有助于滿足人民對美好生活的向往，提升基層群眾政治認同。邁向新時代，如何將全過程人民民主理念在基層貫徹？如何推動鄉鎮街道全過程人民民主實踐基地建設提質增效？是我們需要思考的重要問題。本文聚焦鄉鎮街道在落實全過程人民民主現狀的基礎上，探索鄉鎮街道全過程人民民主實踐基地建設提質增效的有效路徑。

一、全過程人民民主基層實踐的理論內涵

全過程人民民主是一種全新的民主實踐模式，它強調在決策的全過程中，充分發揮人民的主體作用，實現民主的廣泛性和真實性，具有中國特色社會主義民主的鮮明特色和顯著優勢。

（一）以人民為中心。“人民”是全過程人民民主的本質屬性與中心要素。這意味著全過程人民民主基層實踐的核心是人民,人民是民主實踐的主體和最終受益者。全過程人民民主始終堅持依靠人民，中國特色社會主義事業的建成不可缺少人民群眾的自力更生與艱苦奮斗，因此全過程人民民主的建設也離不開人民群眾的努力與創造。“真正意義上的民主就是以國家一切權力屬于人民為本義和前提的人民當家作主。”2也是“民主理念與民主實踐的有機統一。”3因此，全過程人民民主的價值核心包含以人民為中心的精神，這種精神主要體現在其樹立人民的主體地位、以人民為價值取向、始終滿足人民的需要。“全過程人民民主就是黨領導人民行使國家權力，求取人民利益的最大公約數。”4從人民民主的內涵來理解，基層實踐必須以人民為中心,確保人民的利益得到最大程度的保障和實現，讓人民在民主實踐中真正發揮主體作用。

（二）民主參與全過程。全過程人民民主彰顯著中國式民主的獨特價值，“具有人民性、持續性、廣泛性、有效性”5特征。人民性是指一切為了人民，持續性則是說全過程人民民主是全鏈條的民主，貫穿于決策、執行、監督等各個環節。民主的廣泛性體現在參與主體、民主權利、涵蓋領域等方面的廣泛，保證全過程參與、全方位參與、全民參與。在良好的民主制度中，無論是個人還是群體，無論是社會精英還是普通民眾，都應該平等參與政治生活，而不是因為個人身份、社會地位、經濟條件等差異受到限制。有效性則是表明全過程人民民主是真實的、行得通的民主。人民是民主實踐的主體，更是民主評判的主體。民主的理念是否深入人心，民主的實踐是否具有成效，都得靠人民群眾來評判。同時，“全過程人民民主還具有完整性。”6主要包括一系類的制度保障，建立完善的民主制度、決策機制、監督機制等,確保民主實踐的有序性和穩定性。這些特征拓展了全過程人民民主的外延，為鄉鎮街道全過程人民民主實踐提供指引。

（三）與基層治理相契合。習近平總書記指出：“民主不是裝飾品，不是用來做擺設的，而是要用來解決人民需要解決的問題的。”7從這個意義上來說，民主要及時回應廣大人民的訴求、滿足廣大人民的需要。“全過程人民民主是習近平總書記在考察基層治理場域時提出的，是實踐場域中的民主新形式。”8全過程人民民主在基層治理中有著理性的價值引領，將戰略思維、辯證思維、民主思維、法治思維、底線思維融入基層社會治理實踐中，形成一種思想行動遵循。推動著基層社會治理理念、體制、格局的重大變革，是實現基層社會治理現代化的重要切入點。“全過程人民民主以其獨特的優勢形成社會利益整合，在共同治理中實現社會成員共同利益目標的實現。”9全過程人民民主的重要作用包含著以民主求得社會的內聚力和社會的團結整合，在有序參與的基礎上增強治理過程的活力和創造力。因此，推動鄉鎮街道全過程人民民主實踐基地建設，將全過程人民民主的制度優勢轉換為基層治理效能。

綜上所述，全過程人民民主在內涵、特征、價值等方面為鄉鎮街道全過程人民民主實踐基地建設路徑提供了理論框架，但任何理論都要通過實踐來檢驗，全過程人民民主也只有通過實踐，才能將其本身蘊含的重大價值由主觀存在的理念轉變成為客觀存在的績效，實踐基地的建設是人民當家作主的直接體現。

二、全過程人民民主實踐基地建設存在的問題

鄉鎮街道全過程人民民主實踐基地建設是近年來我國基層民主建設的重要組成部分。一方面,各級黨委政府已經開始重視基層民主建設,加大對全過程人民民主實踐基地建設的投入。另一方面,許多基層組織和群眾也積極參與到全過程人民民主實踐基地建設中來,形成了廣泛的社會參與格局。然而,鄉鎮街道全過程人民民主實踐基地建設仍然存在一些問題。一方面,一些基地的建設標準較低,缺乏專業性和可持續性。另一方面,由于認識不足和參與度不夠深入,導致基地建設效果不盡如人意。

（一）實踐基地中程序民主和實質民主不統一。“程序民主是指為實現民主所必不可少的程序和形式，它具體體現為一套完整的制度安排以及為保證制度的有效實施所制定的一系列規則，”10也被稱為形式民主。而實質民主聚焦于民主實踐追求的價值目標、民主治理績效和民主參與的獲得感。全過程人民民主通過踐行群眾路線，推進民主參與不斷擴大，持續回應民生訴求，保障民生持續改善，保證基層治理的高效、社會的和諧穩定和人的全面發展。

但是，置于全過程人民民主基層實踐的場景，由于基層群眾民主法治觀念不強，參與政治水平較低，導致了全過程人民民主的實踐成效和重要意義并不為廣大人民群眾所熟知，也直接導致了程序民主和實質民主的有機統一面臨著諸多障礙。尤其在一些鄉鎮的農村地區，長時期教育水平相對落后，村民自身法律意識淡薄，對一些享有的、可用的民主權利不清楚、不重視、不行使，在民主選舉中常常抱有“選誰不選誰，對自己影響不大”的錯誤觀念。同時，在一些經濟發展相對落后街道，也制約著村民參與政治的熱情。相對于農村，城市街道居民雖具有較好的政治參與條件和文化知識水平，但由于人口結構復雜、流動人口多、依附性強、歸屬感低等因素影響，總體來看，街道居民參政熱情依然較低。

（二）實踐基地的頂層設計和實際建設不銜接。全過程、全鏈條、全覆蓋是全過程人民民主的主要特征，也是全過程人民民主貫通和鏈接基層社會治理體系的系統要求。鄉鎮街道全過程人民民主實踐基地的建設，基層社會治理的發展趨勢。

在實踐基地建設中，人大基層立法聯系點、人民政協專門議事協商機構、人民團體聯系特定社會群體的組織化平臺、政府開門問策的各種實踐等發揮了作用，但是當他們下沉到基層時，又存在著“共性交叉地帶”，出現“上面千條線、下面一根針”的現象。尤其是面對老百姓的實際問題時，往往一個問題的解決會涉及多個部門的共同參與，但有些部門各行其是、聯動不足，密切配合與協同治理的動力不足，導致效率與質量偏低，呈現出單向度的線性治理模式。而這種線性模式下的基層治理甚至導致各個層級的部門只是文件的“搬運工”，認為只負責將上級的任務下達到下一級即可，出現“部署的人比實操的人還要多”的現象，這讓實踐基地的建設的效果大打折扣，進而使民眾的滿足感和幸福指數也受到相應的影響。

（三）實踐基地的長期目標與短期目標不協調。基地的建設與運行應當有著長期的戰略規劃和短期的目標，但是在實際過程中存在短期目標、短期行為和長期目標之間的偏離問題。“相對而言，層級越高的政府長期行為的傾向性越強。”11這也使得全過程人民民主基層實踐面臨著短期性的問題，與中央政府要求的堅持發展全過程人民民主的長期目標導向有所偏離。

大力推動、堅持發展全過程人民民主是黨中央一貫的、長期堅持的戰略指引，這就說明堅持發展全過程人民民主不是一蹴而就的，尤其是建設鄉鎮街道全過程人民民主實踐基地的重要性和艱巨性不言而喻。但實踐基地建設往往存在“一陣風”、應付檢查、完成當下任務等運動式建設情況，缺乏基層內在的自主驅動。例如，有基地建設中為應對督查考核一味追求結果，過度留痕，從而在建設過程中存在脫離人民群眾的現象，大大降低了民眾的參與程度和歸屬感。長期目標所需的戰略定力需要堅定的理想信念和價值指引。能夠將短期目標和行為串起來的這條主線，依然是堅持以人民為中心，只有這樣，基層全過程人民民主實踐基地建設的短期選擇才能持續推進，久久為功實現長期目標。

全過程人民民主實踐基地作為人民當家作主的新實踐機制，“不斷創新和豐富人民參與國家政治生活和公共事務管理的渠道與方式，使人民當家作主理念貫徹到黨治國理政的實踐之中。”12但是，鄉鎮街道全過程人民民主實踐基地在創新探索中不能有效處理好上述問題，因此，解決好這些問題是實踐基地建設提質增效的根本途徑。

三、全過程人民民主實踐基地建設提質增效路徑

基層無小事，事事關民心。江山就是人民，人民就是江山，守江山守的是人民的心。習近平總書記的論述給鄉鎮街道等基層全過程人民民主實踐基地的建設提出了方向指引和衡量尺度。實踐基地建設提質增效要始終堅持以人民為中心，在主體、過程、目標等方面不斷探索和努力。

（一）人民至上，始終堅持黨的領導。“黨的領導是人民民主的根本性質與實踐形態區別于其他類型民主的根本標志。”13全過程人民民主來自中國共產黨堅持人民至上的領導決策和實踐。因此，鄉鎮街道全過程人民民主實踐基地建設的路徑優化首要的就是堅持的黨的領導，將人民至上的價值理念貫穿全過程、全方位和全鏈條的民主實踐之中。

一是堅持黨建引領。基層人大代表深入一線，圍繞基層民生實事項目等群眾關心關注的問題，深入開展“民呼我應”、“牢記囑托 感恩奮進”學習實踐和“雙聯、雙進、雙推、雙爭”等主題黨日活動，架起人大系統黨建工作和實踐基地建設工作的橋梁，體現出黨建引領全過程人民民主基層實踐的領導組織優勢。同時要深入群眾、扎實開展調查研究，充分吸納民意，使群眾參與基地建設的各個環節均建立在黨建引領、堅持人民至上的價值引領基礎之上。二是加強組織領導。建議成立全過程人民民主實踐基地建設工作領導小組，形成區人大常委會主任牽頭抓、分管副主任具體抓、其他副主任分片抓、各委辦配合抓的工作格局。按片區聯系、指導鄉鎮和街道全過程人民民主實踐基地建設，及時協調、統籌解決遇到的實際困難和問題。三是構建黨建引領、多方參與的實踐點建設框架。拓寬基層民眾參與實踐基地建設的渠道，強化黨建引領對政府、人大、政協、人民團體等基層民主實踐推動主體的統籌整合，以更好的在實踐基地建設中形成合力。

以鎮江市宜城街道為例，共有人大代表28名，街道議政代表60名。目前建有1個人大代表聯絡工作站，6個代表工作室，2個代表聯系點。充分發揮了直選代表聯系選民的優勢，幫助了代表更好地履行職責，及時回應了群眾訴求，為人大代表參與社會管理和服務群眾提供了新途徑，實質民主在得到了充分體現。

（二）制度為本，持續推進制度建設。“制度建設是持續推進全過程人民民主基層實踐的根本性、基礎性保障。”制度穩則國家穩，制度強則國家強。加強制度建設，將基層民主選舉、民主協商、民主決策、民主管理、民主監督融會貫通，使全過程人民民主在實踐基地具體地體現在人 民當家作主的全過程、各環節。

一是完善實踐基地民主制度。在推進全過程人民民主實踐基地建設的過程中,需要完善基層民主制度,讓人民群眾有更多的參與感和獲得感。制定和實施一系列基層民主制度,如村民自治章程、居民委員會章程等,同時加強基層民主制度的宣傳和普及,提高人民群眾的民主意識和參與意識。二是健全實踐基地聯動機制。完善區人大常委會內部協作機制和工作流程，加大對各實踐基地工作的指導、支持和推進效能。改變以往傳統的單方向運行機制，綜合考慮工作中所涉及的具有關聯性和耦合性的資源要素，挖掘社會各方力量資源，通過整體籌劃和任務分解，充分調動各個部門的參與活力。三是建立科學有效的評價與監督機制。政府的評價與監督機制應該發揮全過程人民民主的重要作用，實現由政府主導評價向社會主導評價的轉變，在評價體系中，通過改進結果評價，強化過程評價，健全綜合評價，體現政府評價中的民意至上原則。

以宜城街道為例，街道人大工委通過實施“代表進網格”參與社會服務與管理工作，要求28名人大代表進駐網格工作站，形成了“雙聯”“五進”“四定期”工作機制，拓寬人大代表履職平臺，推進人大監督工作向縱深發展，打通全過程人民民主的“最后一公里”。

（三）數字賦能，不斷優化科技支撐。黨的十九屆四中全會首次將科技支撐列為完善社會治理體系的重要內容和基本理念，明確指出科技在社會治理中的重要作用。全過程人民民主以實現全鏈條、全方位、全覆蓋的民主為目標，需要民主政策和民主實踐逐級貫通，直抵基層，也需要注意不同實踐推進主體間的協商共識、協同互動。“數字化和全過程人民民主之間是深度耦合和互嵌的關系，通過數字化實現全過程人民民主是必要的可能”14數字技術在實踐基地建設中可以說扮演著“助推器”的作用。

一是加強“數字人大”平臺建設。現代網絡信息技術的發展，突破了民主參與的時空限制，在吸納民意時可以做到范圍更大、階層更廣，更加有利于把握民意。因此，在推進全過程人民民主實踐基地建設的過程中,建立以大數據、智能化、個性化等互聯網信息技術為依托的人大代表履職服務一體化、智能化共享數據平臺，通過“互聯網+”的方式開展履職活動、征集意見建議，加強各級人大和人大代表同人民群眾的聯系，引導人民群眾隨時隨地向人大和人大代表反映意見、建議，讓人民群眾有更多的參與感和獲得感。二是強化數字化改革。數字技術具有跨層級、跨部門整合聯動、交互共享、全景實時的功能優勢，要充分利用這一優勢，拓展全過程人民民主在實踐基地建設中的覆蓋面、連通性和有效性。堅持問題導向，樹牢改革思維，理清思路，在實踐中基地建立覆蓋人大各個工作場景的數字人大綜合應用系統，橫向聯接區委區政府及市級機關各部門，縱向貫通省市縣區街道五級人大，立足人大代表和社會公眾的不同需求，在實踐基地實現人大核心業務“網上辦”“掌上辦”。因地制宜具有本地特色的應用場景，并以需求引領開發，以開發帶動應用，以應用促進完善，實現“數字人大”系統的迭代升級。三是提高民眾參與度。全過程人民民主實踐基地建設的主要目標是拉進與群眾的距離，不斷拓展人民民主的廣度，因此在“數字人大”平臺建設和數字化改革中，要充分考慮不同公眾的需求和習慣，最大程度的激發不同公眾行使民主權利的積極性。同時，實踐基地的應用系統要保證公眾的意見能夠得到及時有效的回復，與參與者建立正向反饋，使公眾對數字人大建設產生信任感和認同感，從而形成以信息化手段推動建立吸納民意、匯聚民智的閉環反饋機制。

全過程人民民主是中國式政治現代化的最新表現形式，以人民為中心，致力于滿足人民的需求，實現了程序民主與實質民主的統一。同時，全過程人民民主堅持黨的領導、擁有制度保障和技術支撐，形成了人民民主全過程參與黨和國家事務的新實踐和新機制，是全鏈條、全方位、全覆蓋的社會主義民主制度，是最廣泛、最真實、最管用的民主。全過程人民民主實踐基地建設不僅是推動基層民主發展的重要載體，也是推進基層治理現代化的重要手段。全過程人民民主實踐基地建設的目標，應當以服務人民群眾為中心，推動基層民主實踐，提高基層治理水平。

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